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Après près de deux ans d’escalade des tensions commerciales ayant fortement impacté la croissance mondiale, la Chine et les Etats-Unis viennent de signer un accord dit de « phase 1 ».

Après près de deux ans d’escalade des tensions commerciales ayant fortement impacté la croissance mondiale, la Chine et les États-Unis viennent de signer un accord dit de « phase 1 ». Il repose essentiellement sur une hausse considérable des achats par la Chine de biens et de services américains : + 200 milliards de $ en deux ans par rapport à l’année 2017. Il contient également certaines avancées notamment en matière de propriété intellectuelle et des engagements concernant le transfert de technologie et l’ouverture des services financiers. Ces derniers sont toutefois à relativiser puisqu’ils ne sont pour certains qu’une réitération d’engagements vagues, déjà pris auparavant, et que l’accord n’entraîne pas une modification de la loi et de la réglementation chinoise, ce qui les rend non contraignants. Enfin, un mécanisme de résolution des conflits va être mis en place et pourrait finalement déboucher sur une hausse unilatérale des tarifs douaniers, voire une sortie de l’accord d’un des deux pays dans le cas extrême. Cet accord partiel n’est qu’une première étape et ne résout en rien la cause de la guerre commerciale : celle du leadership technologique. Ces problématiques devraient être traitées durant la « Phase 2 » et les négociations seront alors beaucoup plus longues et difficiles. La Chine a toujours indiqué être prête à augmenter significativement ses achats de produits américains afin de réduire le déficit bilatéral. Il en est tout autrement des demandes démesurées des américains visant à remettre en cause sa politique industrielle, notamment en matière de subventions publiques. Ces désaccords avaient été à l’origine de l’échec brutal des négociations en mai dernier. La guerre commerciale est ainsi amenée à perdurer, voire à s’intensifier, et cet accord de phase 1 ne se révèle être qu’une nouvelle trêve fragile entre la Chine et les États-Unis.

Que contient cet accord ?

Une hausse considérable des achats de produits américains par les chinois

L’accord de Phase 1 repose avant tout sur une augmentation monumentale des achats de biens et services américains par la Chine. Au cours des 2 premières années, la Chine s’est engagée à augmenter ses achats de produits US de 200 milliards de $, par rapport au niveau de l’année 2017 prise comme référence (année précédant le début de la guerre commerciale). L’accord prévoit en outre que cette « trajectoire » se maintienne jusqu’en 2025.  Cette hausse est considérable puisqu’en 2017 les États-Unis ont exporté 186 Mds de $ de biens et services vers la Chine.  La hausse des achats de produits américains ne concerna pas seulement les produits agricoles, comme annoncé le 11 octobre dernier, mais aussi les produits manufacturés, les produits énergétiques et les services. Des montants biens précis ont été fixés par grande catégorie dont voici le détail dans le graphique ci-dessous.

L’accord de Phase 1 repose avant tout sur une augmentation monumentale des achats de biens et services américains par la Chine. Au cours des 2 premières années, la Chine s’est engagée à augmenter ses achats de produits US de 200 milliards de $, par rapport au niveau de l’année 2017 prise comme référence (année précédant le début de la guerre commerciale). L’accord prévoit en outre que cette « trajectoire » se maintienne jusqu’en 2025.  Cette hausse est considérable puisqu’en 2017 les États-Unis ont exporté 186 Mds de $ de biens et services vers la Chine.  La hausse des achats de produits américains ne concerne pas seulement les produits agricoles, comme annoncé le 11 octobre dernier, mais aussi les produits manufacturés, les produits énergétiques et les services. Des montants biens précis ont été fixés par grande catégorie dont voici le détail dans le graphique ci-dessous.

69 Hausse achats de bienset services américain par la Chine par rapport à l'année 2017 en milliard de dollars

La Chine devra ainsi acheter la 1ère année au moins 77 Mds de $ de produits américains supplémentaires, par rapport à 2017, et au moins 123 Mds de $ supplémentaires la 2ème année, toujours par rapport à 2017. En 2019, les achats de produits américains par la Chine ont été plus réduits en raison de l’impact de la guerre commerciale. Ils ont été de 160 Mds de $ environ (contre 186 Mds de $ en 2017). Cela implique une hausse d’un peu plus de 60%, dès la 1ère année, des achats de produits US par les chinois, ce qui est considérable.

  • La plus forte hausse concerne les achats de produits manufacturés : +77.7 Mds de $ au total sur les 2 ans. Ils concerneraient notamment les machines industrielles, les avions, les voitures, les produits électroniques et les produits pharmaceutiques ;
  • Hausse des achats de 32 Mds de $ de produits agricoles sur 2 ans, contre 24 Mds de $ en 2017. Cela concerne notamment le soja (qui a été fortement impacté par la hausse des tarifs douaniers chinois adoptés en représailles des tarifs US), la viande et le porc particulièrement (décimé en Chine par l’épidémie de fièvre porcine), les céréales (le blé particulièrement) et le coton ;
  • Hausse de 52.4 Mds de $ de produits énergétiques et notamment de gaz naturel, de pétrole et de charbon ;
  • Hausse de 37.9 Mds de $ de services concernant notamment le tourisme, l’utilisation de la propriété intellectuelle, les services financiers et le cloud.

L’accord contient également des engagements vagues sur la propriété intellectuelle, le transfert de technologie et les pratiques en matière de taux de change

Au-delà de cette forte hausse des exportations US vers la Chine, l’accord porte par ailleurs sur cinq autres points :

  • La propriété intellectuelle : la Chine s’engage à renforcer la protection de la propriété intellectuelle. Rien ne porte sur la question de la cybersécurité.
  • Le transfert de technologie : la Chine s’est notamment engagée à ne pas forcer les entreprises américaines à transférer leur technologie pour accéder au marché chinois. Elle s’y était déjà engagée lors de son accession à l’OMC en 2001. Cela ne change rien.
  • Le commerce sur les produits alimentaires et agricoles : la Chine va assouplir certaines règles pour faciliter l’accès aux produits américains. Cela concernera notamment le bœuf, la volaille, le porc, les produits laitiers, les céréales, les préparations pour nourrissons, les produits de la mer. Cet assouplissement permettra en partie de faciliter la hausse des achats de produits agricoles américains.
  • Les services financiers : la Chine s’engage à ouvrir davantage ses services financiers à la concurrence. Cela concerne notamment les services bancaires, les agences de notation, les services de paiement électronique, la gestion d’actifs pour les prêts non performants et l’assurance.
  • La politique macroéconomique et le taux de change : la Chine et les États-Unis se sont notamment engagées à ne pas dévaluer leur monnaie pour favoriser leurs exportations réitérant ainsi leurs engagements pris vis-à-vis du G20 et du FMI.

Les engagements pris en termes de propriété intellectuelle et de transfert de technologie notamment ne sont pas inscrits dans la loi, comme cela était prévu au mois de mai et avait été à l’origine de l’échec des négociations. Ces engagements ne sont donc pas contraignants. Concernant l’ouverture des marchés financiers, la Chine s’y était déjà engagée auparavant, cette politique étant destinée à favoriser sa croissance. 

Un mécanisme de résolution des conflits

C’était un point auquel les américains étaient très attachés. L’accord prévoit une revue régulière bilatérale concernant le respect de l’accord et établit un mécanisme de résolution des conflits Si au terme des consultations (3 en l’occurrence), le conflit n’a pas pu être résolu par les autorités compétentes (cela peut en derniers recours monter jusqu’au représentant au commerce américain et au vice Premier ministre chinois), des mesures pourront être prises de manière unilatérale à l’encontre du pays n’ayant pas respecté l’accord. Si ce dernier considère que ces mesures ont été prises « de bonne foi », il ne pourra pas adopter de mesures de représailles. S’il considère que ces mesures ont été prises de « mauvaise fois », la seule alternative sera de sortir de l’accord. On ne peut ainsi exclure de nouvelles hausses des tarifs douaniers au cours des prochains mois en cas d’échec des consultations, voire un retrait de l’accord de l’une des deux parties dans le cas extrême.

Les limites de cet accord partiel dit de « Phase 1 »

  • Les tarifs douaniers restent très élevés
    En contrepartie de cet accord commercial partiel, les États-Unis, suivis de la Chine, ont annoncé en décembre une réduction de leurs tarifs douaniers mais de manière marginale.
  • Les États-Unis ont annoncé la non mise en œuvre des tarifs de 15% sur 162 Mds de $ de produits chinois qui devaient initialement s’opérer le 15 décembre ;
  • Les tarifs de 15% appliqués sur 112 Mds de $ de produits chinois, depuis le 1er septembre, vont être réduits pour passer à 7.5% ;
  • La Chine a décidé de ne pas mettre en place les mesures de rétorsion qu’elle comptait appliquer aux produits américains, le 15 décembre. Elle a également retiré certains produits américains de la liste faisant l’objet d’un relèvement des tarifs douaniers.

En dépit de ces réductions, les tarifs appliqués par les américains sur les produis chinois restent très élevés tout comme ceux adoptés en représailles par les chinois sur les produits américains. Le graphique ci-dessous, tiré du Peterson Institute of International Economics, permet d’en mesurer l’ampleur. Il représente la hausse des tarifs moyens appliqués sur les exportations.  Les tarifs moyens appliqués par les américains sur les exportations chinoises (en bleu) sont ainsi passés de 3.1% début 2018, juste avant la guerre commerciale, à 19.3%. Les tarifs américains de 25%, sur 250 Mds de $ de produits chinois, restent ainsi en vigueur. En ajoutant les 112 Mds de $, taxés à 7.5%, près des 2/3 des produits chinois importés par les États-Unis font l’objet d’un relèvement des tarifs douaniers américains.

Ces réductions sont également minimes au regard de la forte hausse des tarifs douaniers mise en place par la Chine en représailles des mesures américaines. Les tarifs moyens appliqués sur les produits américains par la Chine (en mauve) sont ainsi de 20.9%, selon le Peterson Institute, contre 8% début 2018. Ils concernent un peu plus de la moitié des importations chinoises de produits américains.

70 Escalade des tensions commerciales entre la chine et les Etats-Unis
L’administration américaine a décidé de maintenir les tarifs sur les produits chinois à un niveau élevé afin de servir de moyen de pression lors de la seconde phase des négociations. Donald Trump a déclaré qu’il les supprimerait une fois l’accord commercial de « Phase 2 » signé. Ces négociations ne devraient commencer qu’après le lancement de la phase 1, à la mi-février, et aucune date de conclusion n’a été fixée. Ce second accord portera sur les questions les plus difficiles : les subventions publiques massives de l’industrie chinoise et la cyber sécurité notamment.  Ces tarifs vont ainsi continuer de peser sur les échanges. Par ailleurs, en cas de non-respect de l’accord de Phase 1 et de l’absence de mesure pour y remédier, ces tarifs pourraient de nouveau augmenter.

Doutes sur la faisabilité de l’accord

Comme nous l’avons vu, la Chine s’est engagée à augmenter de manière colossale ses achats de produits américains ce qui pose la question de la faisabilité de cet accord. Comment les américains vont-ils fournir l’ensemble de ces biens et comment les chinois vont-ils pouvoir les acheter ? Les prix seraient les prix de marché. Afin d’atteindre de tels montants, la Chine pourrait être amenée à réduire ses achats en provenance d’autres pays ce qui pourrait par exemple la conduire à diminuer ses importations de soja brésilien ou encore de gaz naturel canadien. La fixation de ces quotas risque ainsi de distordre les flux du commerce mondial et d’affecter la croissance des pays concernés. Cela irait ainsi à l’encontre des règles du commerce international consistant à donner un traitement équitable aux différents partenaires commerciaux et pourrait se traduire par une hausse des plaintes déposées auprès de l’OMC. Le Canada et la zone Euro, notamment, regardent de près les implications de cet accord sur leur commerce.  Le vice Premier ministre chinois a certes indiqué que cet accord ne remettait pas en cause ceux conclus précédemment avec d’autres pays, mais nous pouvons en douter au vue des montants faramineux fixés.

Cet accord ne résout pas la cause de la guerre commerciale

La guerre commerciale s’est intensifiée à l’été 2018 suite à un rapport du bureau du commerce jugeant illégales les pratiques de la Chine en matière notamment de propriété intellectuelle, de transfert de technologie forcé et de subventions massives accordées aux entreprises chinoises. Sur les deux premiers points, l’accord de Phase 1 n’apporte que de timides avancées et les engagements ne sont pas contraignants. Il ne traite pas les problèmes. Concernant les subventions publiques, ce point n’a même pas été évoqué alors qu’il est au cœur de la politique industrielle de la Chine. Ces questions seront traitées à priori lors de la Phase 2. Les négociations devraient commencer après le lancement de la Phase 1, à la mi-février. Il n’est pas sûr que des avancées soient réalisées d’ici l’élection présidentielle du 3 novembre.

Conclusion

A défaut de trouver un accord commercial global, la Chine et les États-Unis viennent de ratifier un accord partiel dit de Phase 1. Il porte essentiellement sur une forte hausse des achats de produits américains par la Chine et pose des questions sur sa faisabilité et ses conséquences négatives en termes de distorsion du commerce mondial. Un mécanisme de résolution des conflits va par ailleurs être mis en place. Il prévoit qu’en cas d’échec des consultations, de nouvelles hausses des tarifs douaniers puissent être adoptées sans que l’autre pays ne puisse prendre des mesures de représailles. En cas de désaccord, la seule alternative pour ce pays sera de sortir de l’accord. La ratification de cette phase 1 permet d’éviter à court terme un risque d’escalade des tensions commerciales et de réduire l’incertitude. Mais celle-ci reste à un niveau élevé continuant de peser sur les décisions d’investissement des chefs d’entreprises. Ne doutons pas que cette incertitude puisse remonter de nouveau fortement en cas de nouvelle hausse des tarifs douaniers ou d’échec des négociations concernant la phase 2, la plus difficile. La Chine ne cédera pas aux exigences des américains, notamment sur le plan de sa politique industrielle visant à occuper la place de leader dans le domaine de la haute technologie. La guerre commerciale va perdurer et risque de s’intensifier, ce qui sera de nature à peser de nouveau sur la croissance mondiale alors qu’elle commence à peine à montrer des signes de stabilisation.