Le magazine expert d’Ostrum AM

Les 27 chefs d’État sont parvenus à un accord historique pour faire face à la crise d’une ampleur sans précédent liée au Covid-19. Un plan de relance européen d’une taille significative – 750 milliards d’euros (soit 5,5 % du PIB de l’Union européenne), temporaire et ciblé, vient renforcer le budget européen de 2021-2027 d’un montant de 1 074,3 milliards d’euros. Pour le financer, la Commission européenne pourra pour la 1re fois emprunter massivement sur les marchés financiers au nom de l’ensemble des pays de l’Union européenne. Une part importante de ces fonds sera versée sous forme de subventions aux pays les plus affectés par la crise du Covid-19. Ils serviront notamment à financer des investissements pour la transition écologique et digitale : 30 % des dépenses financeront les mesures pour faire face au changement climatique.

Cinq jours d’intenses négociations ont été nécessaires pour trouver un compromis et lever les réticences des pays dits « frugaux » : les Pays-Bas, le Danemark, la Suède et l’Autriche, auxquels s’est rajoutée la Finlande. Ils souhaitaient réduire significativement la part allouée aux subventions et instaurer pour certains des conditions drastiques pour prêter aux États membres. Cet accord historique a été permis grâce à l’impulsion donnée par le couple franco-allemand et sa proposition du 18 mai préconisant la création d’un fonds de relance destiné à verser des subventions aux pays les plus touchés par la crise. Le revirement de position de l’Allemagne, de longue date opposée à toute mutualisation de la dette, a été crucial. L’ampleur sans précédent de la crise l’a convaincue de prendre des mesures exceptionnelles. Une réponse commune, d’envergure et rapide, était nécessaire pour que la reprise s’opère dans l’ensemble des pays de l’Union européenne et réduise les divergences qui se sont accentuées avec ce choc inédit sur l’activité. Les pays les plus touchés sont en effet ceux disposant de moyens plus limités pour y faire face, compte tenu d’un niveau de dette publique élevé comme l’Italie et l’Espagne, notamment. Une aide européenne, sous la forme principalement de subventions, s’avérait ainsi indispensable pour créer les conditions d’un redémarrage dans ces pays, sans que cela ne se traduise par un endettement supplémentaire de nature à les fragiliser davantage. Ce plan de relance européen va ainsi favoriser les conditions d’une reprise au sein de l’Union européenne et agir de concert avec les mesures d’envergure et sans précédent prises par la BCE pour profiter à tous les pays, y compris les pays dits frugaux, compte tenu de l’importance des échanges intra-zone. Les 27 sont parvenus à cet accord historique deux mois seulement après la proposition franco-allemande, reprise dans les grandes lignes par la Commission européenne. Cet accord crée un précédent et pourra être mobilisé de nouveau en cas de crise. Il constitue une avancée considérable pour l’Union européenne vers davantage de solidarité et de coopération entre les États membres et un pas en avant vers la création d’un actif sûr de référence pour la zone euro à travers des volumes importants de dette commune qui vont être émis par la Commission.


Pourquoi l’accord est-il historique ?

Deux raisons à cela :
Pour la 1re fois, la Commission européenne pourra emprunter massivement sur les marchés financiers (à hauteur de 750 milliards d’euros) au nom de tous les pays, afin de financer le plan de relance. Ses précédents emprunts étaient de taille beaucoup plus réduite.
Une grande partie de cet emprunt servira à financer des transferts aux pays les plus touchés par la crise. Le plan comporte 390 milliards d’euros de subventions dont 312.5 milliards d’euros seront versés aux pays les plus affectés d’ici 2023. C’est une véritable avancée vers davantage de solidarité au sein de l’Union européenne, impulsée par le revirement de position de l’Allemagne, longtemps réticente à toute union de transfert. La sévérité de la crise l’a conduite à préconiser avec la France des transferts aux pays les plus affectés par ce choc commun sans précédent sur l’activité.


Sur quel montant porte l’accord ?

Les gouvernements se sont entendus sur un accord portant sur un montant total de 1 824,3 milliards d’euros : 750 milliards d’euros pour le plan de relance et 1 074,3 milliards d’euros pour le budget européen de 2021-2027.


Comment est financé le plan de relance ?

Un nouvel instrument est créé : Next Generation EU destiné à lever 750 milliards d’euros au nom de tous les pays de l’Union européenne. Le pouvoir d’emprunter donné à la Commission dans le cadre de Next Generation EU prendra fin au plus tard à la fin 2026. La Commission européenne bénéficiera de conditions de financement attrayantes en raison de sa qualité de crédit (AAA).
Avec ce plan de relance, l’Union européenne devient un émetteur majeur sur le marché de la dette, ce qui constitue une avancée significative vers la création d’un actif sûr de référence pour la zone euro.
Afin de permettre à la Commission européenne d’emprunter ce montant, le plafond des ressources propres sera augmenté de manière temporaire de 0,6 point de pourcentage, pour être porté à 2 % du revenu national brut de l’Union européenne.
Les fonds levés seront destinés à renforcer le budget pluriannuel européen de 2021-2027. Ils serviront principalement à financer la facilité pour la reprise et la résilience : d’un montant de 672,5 milliards d’euros, destinés principalement aux pays les plus touchés par la crise. Le reste sera alloué entre les 6 autres programmes du budget pluriannuel.


Quel est le montant des subventions et des prêts ?


Sur les 750 milliards d’euros du plan de relance, 390 milliards seront versés sous forme de subventions, non remboursables par les pays bénéficiaires, et 360 milliards d’euros sous forme de prêts, remboursables par les pays demandeurs.
Cette répartition est moins avantageuse que celle proposée par la France et l’Allemagne, le 18 mai, et reprise en grande partie par la Commission européenne. Elle tablait sur des subventions à hauteur de 500 Mds d’euros. Leur montant plus réduit est l’un des compromis nécessaires pour parvenir à cet accord et permettre l’adhésion des pays dits frugaux.
Toutefois, sur les 390 milliards d’euros de subventions, la partie allouée à la facilité pour la reprise et la résilience (le cœur du plan de relance) est un peu plus élevée que celle initialement proposée : 312,5 milliards d’euros contre 310 milliards dans la proposition initiale. À cela s’ajoute 360 milliards de prêts, contre 250 milliards initialement proposés. Ce sont les subventions destinées aux autres programmes du budget européen qui ont été réduites par rapport à la proposition de la Commission européenne.


La facilité pour la reprise et la résilience : Qui ? Quand ? Quelle répartition par pays ?

Elle sera versée aux pays et aux secteurs les plus touchés par la crise du Covid-19.
70 % des subventions seront versées en 2021 et 2022 et 30 % en 2023.
Le mode de calcul de la répartition des subventions par pays est inchangé pour 2021 et 2022 par rapport à la proposition initiale de la Commission européenne. Elle sera fonction de la taille de la population en 2019, du PIB par tête de 2019 et du taux de chômage moyen sur la période 2015-2019. En revanche, en 2023, le critère relatif au chômage est remplacé par la contraction du PIB enregistrée en 2020 et la perte cumulée de PIB enregistrée sur 2020 et 2021. Cela vise à s’assurer que l’aide sera bien versée aux pays les plus touchés par la crise.
La répartition précise par pays n’a pas encore été publiée. Néanmoins, les déclarations récentes des chefs d’État suggèrent que l’Italie devrait obtenir 81 milliards d’euros de subventions (4,5 % du PIB) et 127 milliards de prêts, l’Espagne près de 70 milliards de subventions (5,6 % du PIB) et 70 milliards de prêts et la France 40 milliards d’euros de subventions (1,7 % du PIB).  
Concernant les prêts, le montant maximal pour chaque État membre ne pourra pas excéder 6,8 % de son produit national brut.


Quelles sont les conditions pour bénéficier du plan de relance européen?

Les pays devront présenter leur plan de relance national fixant le calendrier des réformes et des investissements qui seront réalisés sur la période 2021-2023. La Commission européenne aura deux mois pour les évaluer. Ils seront revus en 2022 et modifiés si nécessaire en tenant compte du changement de l’allocation des fonds pour 2023 (en fonction de la contraction du PIB). Ces plans nationaux devront être cohérents avec les recommandations spécifiques par pays formulées par la Commission européenne et viser à renforcer le potentiel de croissance, les créations d’emplois, la résilience économique et sociale et contribuer à la transition écologique et digitale.
Ces programmes devront être approuvés par le Conseil européen à une majorité qualifiée sur proposition de la Commission européenne (dans les 4 semaines suivant celle-ci).
Les versements seront effectués par tranche après vérification par la Commission européenne de l’avancée et du respect du programme de chaque pays.


Existe-t-il un mécanisme permettant de stopper le financement d’un pays ?

Sous la pression des pays dits « frugaux », les transferts vers un pays peuvent être temporairement suspendus si, de manière exceptionnelle, un ou plusieurs États membres considèrent que le pays bénéficiaire de l’aide ne respecte pas ses objectifs. Ils pourront alors porter la question au prochain Conseil européen. Le blocage pourra durer au maximum 3 mois et la décision finale reviendra à la Commission européenne.  Les Pays-Bas n’ont pas obtenu de droit de véto.


Existe-t-il une cible climatique ?

30 % des dépenses engagées dans le cadre du budget européen et du plan de relance seront destinées au climat, dans l’objectif d’atteindre la neutralité climatique d’ici 2050 et de contribuer à l’atteinte des nouvelles cibles pour le climat de 2030 (qui seront modifiées à la fin de l’année). Toutes les dépenses devront être cohérentes avec l’accord de Paris.


Et le respect de l’État de droit ?

Les 27 ont chargé la Commission européenne de proposer des mesures visant à suspendre les versements en cas de violation de l’État de droit par un pays. Les sanctions proposées devront être approuvées à une majorité qualifiée.


Quand et comment le plan de relance sera-t-il remboursé ?

Le plan de relance sera au plus tard remboursé en 2058.
Les 27 ont accepté le principe de fournir à l’Union européenne de nouvelles ressources propres pour rembourser l’emprunt lié au fonds de relance.
À partir du 1er janvier 2021, une taxe sur les déchets plastiques non recyclés sera mise en place.
Au-delà de celle-ci, tout reste à faire. La Commission européenne a élaboré un calendrier visant à obtenir de nouvelles ressources. Au cours du 1er semestre 2021, elle proposera un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (visant à taxer, notamment, les biens importés dont l’empreinte carbone n’est pas conforme aux règles européennes) et une taxe digitale en vue d’une introduction au plus tard au 1er janvier 2023. Elle proposera également une révision du système d’échange des quotas d’émissions qui pourrait être élargi à l’aviation et au secteur maritime. La Commission travaillera également sur une proposition de taxe sur les transactions financières.
Les prêts seront remboursés individuellement par les pays concernés.


Quelles sont les concessions ayant permis d’obtenir cet accord ?

Baisse de la part des subventions

Au total, le fonds de relance versera 390 milliards d’euros de subventions aux pays les plus fragiles. C’est moins que les 500 milliards proposés par la France et l’Allemagne, le 18 mai, et repris en grande partie par la Commission européenne. Pour autant, la part des subventions destinée à la facilité pour la reprise et la résilience a très légèrement augmenté : à 312,5 milliards d’euros contre 310 milliards précédemment. Ce sont les subventions destinées aux programmes de long terme du budget européen pluriannuel qui ont été réduites et celles concernant notamment la recherche, la transition écologique et la santé.  

Budget européen plus réduit

Le budget européen d’un montant de 1 073,8 milliards d’euros et plus limité que la proposition de 1 100 milliards d’euros de la Commission européenne et de 1 300 milliards d’euros du Parlement européen.

Procédure visant à stopper temporairement le versement des transferts

Si un ou plusieurs pays juge(nt) qu’un État membre ne respecte pas son programme, les fonds pourront être bloqués durant 3 mois maximum le temps de convoquer un Conseil européen. La Commission européenne est seule à prendre la décision finale. Les Pays-Bas n’ont pas obtenu de droit de véto comme ils le souhaitaient.

Hausse des rabais accordés à certains pays

Ces rabais, dont le système est assez opaque, visent à dédommager certains pays jugeant leurs contributions au budget excessives par rapport à ce qu’ils reçoivent. Cela s’est révélé être un facteur clé pour parvenir à cet accord historique. Leur montant a été augmenté de manière très significative pour l’Autriche, le Danemark et, dans une moindre mesure, pour la Suède et les Pays-Bas. La taille des rabais accordés à l’Allemagne est restée inchangée.


Quelles sont les prochaines étapes ?

Cet accord conclu par les 27 chefs d’État doit être approuvé par le Parlement européen d’ici la fin de l’année pour être opérationnel dès début 2021.
Une fois adopté, chaque gouvernement devra approuver la proposition relative aux ressources propres et notamment le relèvement temporaire de 0,6 point de pourcentage (à 2 % du revenu national brut) de son plafond maximal.


Conclusion

Ce plan de relance est un accord historique pour l’Union européenne. Bien que de nature temporaire (3 ans) et ciblé (pour les pays les plus affectés par la crise du Covid-19), il permet pour la première fois à la Commission européenne d’emprunter massivement sur les marchés financiers et de transférer les fonds vers les États-Membres les plus fragilisés. C’est un grand pas en avant vers davantage de solidarité et d’intégration au sein de l’Union européenne et vers la création d’un actif sûr de référence pour la zone euro. Les pays les plus affectés par la crise du Covid-19, Italie et Espagne en tête, bénéficieront de subventions à des conditions peu contraignantes, afin de prendre des mesures pour relancer la croissance sans alourdir leur dette. Cela permettra à la reprise de s’opérer plus rapidement au sein de la zone euro et de profiter à l’ensemble des économies à travers, notamment, l’importance des échanges entre les pays membres. Ce plan de relance européen complète les mesures d’envergure prises par la BCE depuis le 18 mars avec, notamment, le lancement de son programme d’achats d’urgence face à la pandémie et les conditions de financement très attrayantes offertes aux banques pour les inciter à prêter aux ménages et aux entreprises. Les marchés financiers ont salué la perspective, puis l’annonce, de ce plan de relance historique impulsé par le couple franco-allemand. Le mouvement d’appréciation de l’euro par rapport à l’ensemble de ses partenaires commerciaux (taux de change effectif de l’euro), ainsi que la détente des taux des pays périphériques se sont amplifiés. Ces mouvements avaient été initiés par les mesures sans précédent prises par la BCE. Le taux de change effectif de l’euro a ainsi atteint un plus haut depuis avril 2018 et l’écart de taux à 10 ans des pays périphériques par rapport à l’Allemagne (spread) est ainsi revenu sur les niveaux d’avant crise.

 

sp taux allemagne

Aline Goupil-Raguénès
Économiste
Ostrum Asset Management